發布于：2019-11-04
2019年8月29日，深圳市六屆人大常委會第三十五次會議表決通過《深圳經濟特區物業管理條例》（以下簡稱新《條例》），將于2020年3月1日起施行。這是在中共中央、國務院發布《關于支持深圳建設中國特色社會主義先行示范區的意見》之后，深圳經濟特區在民生領域頒布的一部重要法規。新《條例》堅持以人民為中心，踐行高質量發展的要求，確立了業主大會組織在物業管理市場的主體地位，進一步理順了建設單位、物業服務企業以及業主大會、業主委員會、業主之間的法律關系，在建立業主大會備案制度、明晰業主共有物業范圍、強化業主共有資金監管等諸多方面都有創新舉措。
一、建立業主大會備案制度——業主大會首獲“身份證明”
業主大會是指全體業主成立的、行使業主對共有部分共同管理權利的組織。根據《物權法》第七十五條規定，“業主可以設立業主大會，選舉業主委員會”。很顯然，法律承認業主大會是一個組織，但是法律并未明確業主大會以及業委會的民事主體資格，以至于在實踐中引發了一系列問題，使得業主大會在物業管理市場活動中長期處于“缺位”狀態，例如業主共有房屋以及設施設備無法進行登記、業主大會無法開設獨立賬戶，物業費等業主共有資金只能通過物業公司賬戶收支，混淆不清；等等。同時，業主大會及業委會有法定的決策執行權利，卻無承擔相關法律責任的義務，游離于政府監管之外。深圳景洲大廈是最早探索實現業主自治的住宅小區之一，早在2005年就獲得全國第一份業主委員會組織機構代碼證書，并開立了共有資金監管賬戶，此后深圳市陸續有三百多個業主委員會取得了組織機構代碼證書，并在業主自治方面積累了一些寶貴的經驗。
為了解決業主大會組織“缺位”問題，新《條例》根據深圳實際，率先全國建立了業主大會備案制度，明確規定“首次業主大會會議召開并選舉產生業主委員會之日起十五日內，由業主委員會向物業所在地區住房和建設部門辦理業主大會備案”并依法取得統一社會信用代碼證書（第二十四條）。業主大會可以憑統一社會信用代碼證書到相關銀行開設共有資金基本賬戶，也可選擇與物業服務企業繼續使用共管賬戶。同時，業主大會與業主委員會的關系也能夠得到進一步的理順，業主大會對外代表全體業主共同利益，業主委員會是業主大會的執行機構，而以往業主委員會“換屆就換公章”的問題也將迎刃而解。
需要特別注意的是，為了能夠充分發揮業主大會在物業管理活動中的主體作用，防止業主委員會不作為、亂作為等情況發生，新《條例》根據“權責利相統一”原則進行了一系列的制度設計：從內部看，完善了業主大會內部的治理結構，包括建立業主共有資金管理制度（第六章）、增設業主監事會制度（第三十二條）、加強對業主委員會的指導和監督（詳見下文）；從外部看，強化了街道辦在籌備首次業主大會會議的職責（第三章第二節），建立換屆改選工作制度（第四十二條）、加強政府部門對物業管理活動監管職責（第八章），等等。
二、強化對業主委員會的服務和管理——選好“火車頭”是關鍵
業主委員會是業主大會的執行機構，是做好物業管理工作的關鍵點。一直以來，由于業主參與熱情較低、政府監管服務制度不完善等原因，深圳市業主委員會成立率低、換屆選舉困難、成員素質參差不齊、少數業委會成員違法行為時有發生。在以業主大會為重心的物業管理模式下，選好一個合格的業主委員會，就是做好物業管理工作的關鍵。為了支持業主委員會充分發揮“火車頭”的核心帶動作用，新《條例》作了如下制度設計：
一是加強社區黨組織對業主委員會的指導和監督。2017年6月，中共中央、國務院印發了《關于加強和完善城鄉社區治理的意見》（中發〔2017〕13號）明確提出要“改進社區物業服務管理。加強社區黨組織、社區居民委員會對業主委員會和物業服務企業的指導和監督”；同時根據《中共中央關于加強黨的政治建設的意見》中有關“制定和修改有關法律法規要明確規定黨領導相關工作的法律地位”的要求，新《條例》明確了社區黨組織領導社區物業管理的法律地位和具體方式，例如，社區黨委或者物業管理區域基層黨組織派員參與首次業主大會籌備及換屆改選工作（第二十條、第四十二條）；特殊事項需向社區黨委報告（第二十七條）；鼓勵和支持符合條件的基層黨委委員通過法定程序擔任業主委員會委員（第三十三條）；賦予社區黨委候選人的推薦權，并明確規定“籌備組在確定候選人名單之前應當征得物業所在地社區黨委同意”（第三十六條）。
二是采取“兩輪選舉制”，降低業主委員會的選舉門檻。新《條例》調整了業委會委員有效當選的條件。第三十七條規定，“業主委員會委員、候補委員的首輪選舉應當獲得參會業主所持投票權數過半數和參會業主人數過半數同意。如果首輪選舉未能足額選出委員、候補委員的，則按照不少于尚未選出的委員、候補委員名額的百分之一百二十從尚未當選的候選人中依照首輪選舉的得票順序確定第二輪選舉的候選人。第二輪選舉的候選人按照該輪選舉的得票順序當選”。換句話說，以后無論是首次選舉還是換屆改選業主委員會，只要候選人條件符合法律要求，選舉符合法定程序，則基本上都能夠選舉產生業主委員會。
三是加強對業主委員會的監管。包括明確對于制定修改管理規約和議事規則、選聘物業服務企業等重大決策事項屬于業主大會保留權利，不得授權業委會行使（第二十五條）；提高了業主委員會委員的任職條件，增加了業委會委員禁止性行為及相應的處罰條款（第三十五條、第三十八條、第一百零九條）；實行業主委員會主任任期和離任經濟責任審計（第四十三條）；明確了業主委員會簽字委員的法律責任（第四十七條）；增設業主委員會作出決定侵害公共利益的，由街道辦事處或者區住房和建設部門責令改正，拒不改正的由街道辦事處或者區住房和建設部門予以撤銷（第四十七條第二款）。
三、明晰業主共有物業范圍——住宅小區公共收益不再是一筆“糊涂賬”
2007年頒布的《物權法》首次確立了建筑物區分所有權。《物權法》第七十條規定：“業主對建筑物內的住宅、經營性用房等專有部分享有所有權，對專有部分以外的共有部分享有共有和共同管理的權利”。因此，業主不但擁有專有部分的所有權，同時對于共有部分也享有共有權和管理權。但是，由于《物權法》和國務院《物業管理條例》對物業管理區域內共有建筑和設施的權屬規定較為原則，深圳市不動產登記機構也未對共有部分進行全面產權登記，加上部分開發商通過《房屋買賣合同》的格式條款限制了業主的權利，導致住宅小區業主共有部分權屬長期處于模糊狀態。從前期物業服務階段開始，部分物業服務企業從開發商手中承接并管理物業小區，通過經營屋頂、外墻、架空層等共有部位以及配套設施和電梯廣告等方式謀取利益，引發了大量矛盾和糾紛。因此，明晰共有部分范圍是實施物業管理的前提和基礎。
結合《物權法》和《最高人民法院關于審理建筑物區分所有權糾紛案件具體應用法律若干問題的解釋》等有關規定，新《條例》第二章第十一條明確了物業管理區域的道路、綠地，建筑物的基礎、承重結構、外墻、屋頂等基本結構部分，通道、樓梯、大堂等公共通行部分，消防、公共照明等附屬設施、設備，避難層、架空層、設備層或者設備間等屬業主共有，并對產權登記提出要求；第十二條還進一步明確，利用共有物業進行經營活動的，其收益歸業主共有。
四、建立共有資金管理制度——管好業主們的“錢袋子”
業主共有資金是指，根據法律規定、管理規約約定或者業主大會決定，基于建筑物共有部分的管理而籌集或者產生的，歸屬于全體業主共同所有的資金，具體包括專項維修資金、物業管理費以及共有物業收益等。對于業主共有資金的管理是物業管理的難點和焦點，長期以來，由于業主大會無法開設獨立銀行賬戶，絕大多數住宅小區的物業管理費，都是由業主個人直接交至物業服務企業的賬戶。實踐中，一些物業服務企業并未對共有資金實行分賬管理，容易產生共有資金收支不透明、使用不規范等問題，存在侵占或者挪用業主共有資金的情況，從而引發大量業主與物業服務企業之間的矛盾。同時，在停車位（庫）管理中，由于現行法律規定業主大會和業主委員會不得從事經營活動，停車位（庫）只能由物業服務企業實施經營管理，而利用占用共有部分的車位停車費收益未區分賬目或者獨立核算，容易存在侵害業主利益的情況。
為保障資金安全，降低資金濫用風險，維護廣大業主的利益，新《條例》對共有資金的管理作了以下制度設計：
一是健全業主大會財務管理制度。包括規定了共有資金的范圍及種類（第七十條）；明確禁止將業主共有資金借貸他人或為他人提供擔保，但允許用于銀行儲蓄或者依法購買國債（第三十八條、第七十一條）；
二是建立共有資金審計制度。規定共有資金的收支情況應當按季度予以公示或者由業主大會委托專業機構進行核查，業主對共有資金收支情況有異議的還可以提議業主大會及街道辦事處進行審計，以保障業主共有資金的安全管理（第七十四條）。
三是建立數據共享銀行管理制度。前期物業服務企業應當自與建設單位簽訂前期物業服務合同之日起十日內，在與物業管理信息平臺共享相關數據的銀行設立用于存儲業主共有資金的專門賬戶，作為業主共有資金共管賬戶（第五十一條）。業主大會成立之后，業主大會決定設立業主共有資金基本賬戶的，物業服務企業應當將業主共有資金轉入業主共有資金基本賬戶，并撤銷業主共有資金共管賬戶。當然，業主大會也可以決定不開設業主共有資金基本賬戶，繼續使用物業服務企業在數據共享銀行開設的共有資金共管賬戶。
五、建立業主大會備案制度——業主大會首獲“身份證明”
所謂前期物業服務階段，就是指房屋自售出之日起至業主大會成立并與物業管理企業簽訂的《物業管理合同》生效時止的物業服務階段。根據法律規定，選聘物業服務企業是屬于業主大會的一項重要權利。但是，從首套房屋入住到成立業主大會需要一定的時間和過程。在此過程中，已經產生了物業管理的實際需求，甚至在物業的建設階段往往也需要物業管理的前期介入，否則會嚴重影響物業的使用與管理,也大大降低了業主的居住與生活的質量。為了解決這一問題,填補業主大會選聘出物業管理企業之前的一段時間內物業管理的空缺,國務院《物業管理條例》以及《前期物業服務招標投標管理暫行辦法》明確規定，在前期物業管理階段，由建設單位（開發商）通過招投標方式選聘服務企業。同時，根據住建部《物業承接查驗辦法》規定，由前期物業服務企業代表全體業主與建設單位（開發商）對物業共用部位、共用設施設備進行檢查和驗收。但在實踐中，前期物業管理招投標制度往往流于形式，很多樓盤存在“老子”開發、“兒子”管理的問題，前期物業服務企業根本無法代表全體業主利益。更有甚者，個別開發商賣完房子之后就變成物業服務企業，把業主共有物業變成企業“私有物業”，把前期物業管理變成“長期”物業管理，引發業主與開發商、前期物業服務企業之間大量糾紛，“剪不斷、理還亂”。
為了進一步規范前期物業服務關系，新《條例》對相關制度作了相應的調整和完善：
第一，強化建設單位（開發商）在前期物業服務階段的法律責任。新《條例》取消了前期物業服務階段的招投標制度，賦予建設單位（開發商）對前期物業服務企業的選聘權，并規定前期物業服務合同最長不得超過兩年（第四十九條）；建立前期物業服務合同、臨時管理規約的備案制度（第五十條）；當物業管理費不足以支付保修責任范圍之外的共有物業維修、養護費用時，由建設單位承擔補足的責任（第五十二條）。
第二，規范前期物業服務企業行為。前期物業服務企業應當在與數據共享銀行設立業主共有資金賬戶，并接受籌備組、業主大會對業主共有資金收支情況的監督（第五十一條）；符合一定條件時，業主可以向街道辦申請更換前期物業服務企業（第四十九條）。
第三，完善共有物業承接查驗制度。承接查驗本質上就是業主共有物業的交付。新《條例》規定，物業承接查驗應當自業主大會完成備案之日起三十日內由業主大會與建設單位、物業服務企業共同進行。物業承接查驗前，業主大會、物業服務企業應當與建設單位簽訂承接查驗協議，對承接查驗的基本內容、各方權利義務、存在問題的解決方式及其時限、違約責任等事項作出明確約定。市住房和建設部門應當組織制定物業承接查驗規范，明確承接查驗具體標準和程序（第五十三條）。
六、完善物業服務企業選聘機制——既要確保公平公正，也要滿足業主擇優需求
物業服務企業的選聘，涉及利益相對集中，是物業管理的另一個焦點和難點問題。在征求意見過程中，部分區主管部門認為，如果完全由業主委員會或者業主大會決定物業服務企業，容易產生“暗箱作業”，增加基層管理成本。為此應當加強對物業招投標的監管（如一些區采用抽簽定標等方式）；另一方面，很多業主認為應當將物業服務企業的選聘權歸還全體業主，以體現業主自治原則。筆者認為，當前物業服務企業選聘過程問題和矛盾都比較突出，應當采取更加規范、透明的方式，既要確保公平公正，也要滿足業主的擇優需求。新《條例》對物業招投標作了比較明確的規定，對此可以從以下幾方面加以把握：
第一，選聘、續聘和解聘物業服務企業，屬于全體業主的決策范圍，是業主大會會議的專有權利，不得授權業主委員會行使。（第二十五條）
第二，住宅物業管理區域業主大會選聘物業服務企業應當公開招標，但是，對于商業、工業等非住宅類物業，以及經業主大會決定繼續聘用原物業服務企業的，可以不采用招標方式。同時，鼓勵業主大會通過住房和建設部門建立的招投標平臺選聘物業服務企業。（第五十六條第二、三款）
第三，投標人少于三個的，應當依法重新招標；重新招標后投標人仍少于三個的，經業主大會決定可以協議選聘物業服務企業。（第五十六條第二款）
第四，由政府財政性資金支付物業服務費的物業，其管理單位選聘物業服務企業時，相關標準和程序按照政府采購的有關規定執行。（第五十六條第四款）
七、建立停車位（庫）使用管理規則 ——從源頭上減少停車位（庫）糾紛
據不完全統計，深圳目前機動車保有量達到300多萬輛，而停車位（庫）卻僅有200萬個左右，供需矛盾十分突出。另外，由于長期以來深圳市住宅小區停車位（庫）權屬不清晰等因素，停車位（庫）糾紛已經成為物業管理矛盾爆發的重災區。經過梳理，目前的停車位（庫）主要分為三種類型：一是占用業主共有的道路或者其他場地用于停放汽車的車位。根據《物權法》第七十四條規定，這類車位產權歸全體業主所有，沒有爭議。二是用于停放車輛的地下人民防空工程。根據《人民防空法》第五條規定，“人民防空工程平時由投資者使用管理，收益歸投資者所有”。此類停車位的產權爭議很大，產權歸屬上存在三種理論：歸國家所有，歸全體業主所有，歸開發商所有，目前未有定論。三是建筑區劃范圍內規劃用于停放汽車的車位、車庫。《物權法》頒布實施之前，國家對于住宅小區車位、車庫的權屬未作統一規定，一般由各地自行制定政策。以深圳市為例，1993年出臺的《深圳經濟特區房地產轉讓條例》規定，停車位由買賣合同雙方約定，未約定的，停車位權益歸房地產買受人。司法實踐中法院一般會根據買賣合同關于停車位權屬的約定作出個案裁決。1994年頒布的《深圳市房屋建筑面積計算規則》（以下簡稱《規則》）規定，停車位屬于公共面積部分。從技術層面看，公共面積部分的停車位屬于業主共有，不計算容積率，也未將其列入物業小區建筑面積總量。但在現實生活中由于土地出讓合同、房屋買賣合同以及規劃報建環節均未明確核增面積的權屬分配，故深圳長期未對停車位進行產權登記，官方也不承認停車位（庫）可以進行買賣。
在本次修法過程中，大家對停車位（庫）相關規定爭議非常激烈，有一部分人建議應當利用特區立法權明確停車位（庫）全部歸屬業主，也有一部分人持反對意見。最后，考慮到停車位（庫）的權屬問題已經超出立法范圍，新《條例》僅就停車位（庫）的使用和管理作出規定：
第一，建立停車位（庫）使用公示制度。“物業管理區域用于停放汽車的車位、車庫，應當首先滿足本區域內業主的停車需要。物業服務企業應當將車位、車庫的使用情況按月予以公示。公示內容包括可以使用車位、車庫的總數，車位、車庫使用信息等”。（第八十五條、第一百一十四條）
第二，明確要求規劃和自然資源部門應當在土地出讓合同中與建設單位約定物業管理區域的停車位（庫）權屬。如果停車位（庫）約定歸建設單位所有的，其所有的車位、車庫只能出售、附贈、出租給本物業管理區域的業主。建設單位應當在房屋預售或者現售時，將本物業管理區域用于出售、附贈、出租的車位、車庫的數量予以公示，并在房地產買賣合同中明示。（第八十六條）
第三，對于物業管理區域依法配建的人民防空工程平時用于停放汽車的，應當開放使用并保持人民防空功能，按照“誰受益、誰負責”的原則，由人民防空工程停車位使用費收取方負責維修、保養。（第八十七條）
八、加強物業使用安全管理——強化物業相關責任主體，并為防治高空墜物開出“藥方”
物業管理的核心價值是保證房屋建筑的宜居和使用安全，實現物業的保值增值，并延長其使用壽命。物業管理的重心在于業主、物業使用人的行為規范，以及注重物業共用部位及共用設施設備的維修、養護和管理。為解決上述問題，新《條例》作了如下規定：
一是區分物業安全管理責任。明確物業服務企業負責物業管理區域共有物業安全檢查和維護保養，并承擔超過保修期或者合理使用年限后的物業安全管理責任。業主負責物業專有部分安全檢查和維護保養。（第七十五條）
二是建立房屋安全定期檢測檢驗制度。業主大會應當委托專業機構對房屋安全定期進行檢測檢驗，并加強房屋使用安全管理。同時，鼓勵業主、業主大會、物業服務企業購買物業安全、房屋及公共設施維修保險。（第七十六條）
三是加大對違法行為的查處力度。對于損壞或者擅自變動房屋承重結構和主體結構等九種違法行為，由住房建設、土地監察等部門依法查處。物業服務企業、業主委員會負有勸阻、報告以及配合查處的法律義務。（第七十九條、第一百一十九條）
此外，2019年6月13日，深圳福田濱河大道某小區發生高墜致人死亡事故。此次事件曾引發社會的廣泛關注與討論。為了回應社會關切，新《條例》對于加強對高空拋墜物的行為開出了特別的“藥方”：一是明確業主、物業使用人對其所有或者使用的窗戶、陽臺、擱置物、懸掛物等可能影響公共安全的物品和設施承擔安全管理責任；二是規定物業服務企業應當加強對物業天面、外墻、樓梯間等共有物業的日常巡查。發現存在安全隱患的應當通知業主、物業使用人或者專營單位及時處理；三是規定經業主共同決定，物業服務企業可以采取適當的技術措施就前款禁止的行為采集相應證據，但是不得侵犯他人隱私。（第七十七條、第七十八條）
九、完善物業專項維修資金制度——切實加強“房屋養老金”的管理
物業專項維修資金由首期歸集的維修資金和日常收取的專項維修資金組成，是“房屋養老金”，主要用于物業保修期滿后共有物業的安全檢測鑒定、維修、更新、改造等。針對當前物業專項維修資金歸集難、使用難等問題，新《條例》作了如下規定：
第一，建立首期維修資金繳交比例的調整機制。現行條例關于專項維修資金的繳納標準為“物業項目建筑安裝工程總造價的2%”，該標準自1994年《深圳經濟特區住宅區物業管理條例》出臺后沿用至今，遠低于《住宅專項維修資金管理辦法》中按照“建筑安裝工程每平方米造價的5%至8%”繳納專項維修資金的規定。為此，新《條例》第九十條第二款規定，授權深圳市人民政府可以根據本市實際情況，對首期歸集的專項維修資金繳納標準在不超過國家規定的幅度范圍內進行適當調整。
第二，完善日常維修金的管理規則。新《條例》第九十一條第二款規定，“業主大會決定將物業管理區域日常收取的專項維修資金移交市物業專項維修資金管理機構統一管理的，由業主大會或者物業服務企業按月存入物業專項維修資金專戶；業主大會決定不將日常收取的專項維修資金移交市物業專項維修資金管理機構統一管理的，應當存入業主共有資金賬戶，由業主大會自行依法管理”。
第三，實行與不動產登記的聯動管理機制。新《條例》第九十四條規定，建設單位未按照規定繳清首期歸集的專項維修資金的，不動產登記機構不予辦理該項目不動產首次登記。業主未繳清物業專項維修資金的，物業專項維修資金管理機構可以向不動產登記機構提出不予辦理轉移或者抵押登記的意見，不動產登記機構不予辦理轉移或者抵押登記。業主繳清物業專項維修資金后，物業專項維修資金管理機構應當及時告知不動產登記機構解除對其房地產登記的限制措施。
十、強化政府的指導監督職責——做到“不缺位”、“不錯位”、“不越位”
物業管理是對共用部分、共有設施設備以及相關秩序的管理，既關系到業主私有物權，也涉及小區業主共同利益，具有準公共服務屬性，因此物業管理活動離不開政府的指導和監督。2017年6月，中共中央、國務院印發了《關于加強和完善城鄉社區治理的意見》（中發〔2017〕13 號），明確提出要“改進社區物業服務管理。加強社區黨組織、社區居民委員會對業主委員會和物業服務企業的指導和監督”。筆者認為，要政府做好物業管理的指導和監督職責，關鍵在于要處理好政府和市場邊界，要做到不缺位、不錯位、不越位。新《條例》在強化政府的指導和監督職責方面有許多新舉措、新亮點：
一是要強化了政府的引導和扶持職責。街道辦負責組織、協調業主大會成立以及業主委員會的選舉（包括換屆改選）工作，指導、監督前期物業服務企業、業主大會、業主委員會的日常活動。（第六條、第十九條、第二十條、第四十七條等）
二是賦予主管部門、街道辦的執法檢查權。市、區住房和建設部門、街道辦事處依法履行職責時，有權進入被檢查的物業管理區域和相關單位工作場所實施現場檢查，要求被檢查單位提供有關文件、資料并對有關情況作出說明，有關單位和個人應當配合。（第九十九條）
三是建立信用管理機制。住房和建設部門應當建立物業管理信用信息檔案，將涉及物業管理各方主體的不良信息進行記錄和公示，并建立相應的激勵和懲戒制度，依法實施分類監管。（第一百條、第一百零一條）
四是明確各職能部門的監管職責。公安機關、消防救援機構、城管綜合執法等部門根據法定職責，分別負責查處物業管理區域內的各類違法行為。（第一百零二條、第一百零三條、第一百零四條）。
五是完善物業管理糾紛處理機制，鼓勵通過協商、調解、仲裁等方式解決物業管理糾紛，促進和諧社區建設。（第一百零五條）
除此之外，新《條例》還在物業管理區域劃分（第八條）、住宅小區范圍內市政專營設施的管理（第十三條）、保障租戶權益（第四十八條）、電子投票系統（第二十六條）、老舊住宅區電梯改造（第八十四條）等諸多方面有新的制度設計，限于篇幅不再展開敘述。
改革開放以來，深圳率先從香港地區引入房地產開發及物業管理模式，誕生了全國第一個商品房住宅小區、第一個業主委員會和物業管理企業，出臺了全國首部地方性物業管理條例。當前，在中央支持深圳建設中國特色社會主義先行示范區的大背景下，深圳物業管理改革再一次站在新的起點，踏上新的征程。我們相信新《條例》的頒布實施，能夠進一步推動社區的和諧發展，逐步形成健康有序的物業管理市場體系，實現從住有所居到住有宜居的轉變，同時能夠為全國物業管理體制改革探索出一條新路徑。
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